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土地制度改革与构建和谐社会

发布日期:2012-12-24 点击数:672


    中央提出到2020年在中国建成和谐社会。这是一个伟大的奋斗目标,同时也告知世人,我们需要在余下的不到15年的时间里将现在所有那些造成我国现今社会不那么和谐的社会问题,如贫富悬殊、官场贪腐、分配不公、治安恶化、公权滥用、法治失衡以及自由不足和民主尚缺等等,通过经济体制和政治体制的改革全部解决和消除掉,以建设一个“富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”。这一奋斗目标的任务不可谓不重,而时间也不可谓不紧。因此,如何尽快找出那些产生上述不和谐社会问题的最基本也是最主要的体制和制度上的问题,抓紧剖析,进行改革,以为构建和谐社会打下基础就成为当务之急了。而在这所有的制度改革问题上,土地制度改革问题应该首当其冲。
    为什么要这么说呢?因为上述那些不和谐的社会问题几乎无一不与现有的不合理的土地制度有关,或者说,现有的不合理的土地制度或多或少是造成上述社会问题的一个基本根源。
    比如,贫富悬殊问题。有资料表明,我国城乡居民收入差距2003年即已达到3.2倍,这两年又一直在扩大,如果加上社会福利和公用设施这一块,有人估计已达5倍甚至6倍。据 《小康》杂志社主编、社会科学文献出版社即将推出的《中国全面小康发展报告(2006)》透露,按照中国国家贫困线,目前全国有4800多万贫困人口,其中农村贫困人口约2600万人,占一半以上。如果包括土地被征用失地后无家可归不得不居住在城镇的无地、无业、无社保的所谓“三无”农民,这个比例将达到70%以上。而如果根据国际上每人每日支出不足1美元即为贫困人口的标准,按照世界银行最近的估计,目前中国约有1.35亿人还处在国际贫困线以下,其中也有70%以上是依靠土地生活的农民。农民贫困的原因有不少,但不合理的土地制度却是个非常重要的原因。因为农民对耕种的土地只有使用权而没有所有权,也就很难保证土地所有权中所包含的发展权和生存权也属于自己。这样的土地制度不仅严重挫伤了农民从事农业发家致富的积极性,同时也给那些围绕土地交易形成的特殊利益集团剥夺农民的土地权益创造了条件。所以,现有的不合理的土地制度无疑是导致占全国人口70%的农民阶层普遍贫困并造成城乡差距巨大的一个十分重要的原因。
    再如,官场贪腐。有资料说,土地交易和有形建筑市场是官员腐败的两个最主要源头。《土地管理法》规定“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,但对于什么是“公共利益”的问题,却没有也无法明确规定。其结果是,实践中大量的商业用途披着公共利益的外衣进行土地掠夺。国家征用权被政府官员和商人们滥用了。我国迄今所有的征地,包括无数私人和企业的商业投资开发项目,都是各级政府以国家公共利益名义进行的。这里不仅存在着大量的违法和欺民的政府行为,而且也为官场权力寻租式的体制型腐败培植了丰厚的土壤。据资料表明,自80年代末以来,仅仅因为土地转让中违规现象所造成的国有资产流失每年都高达100亿元以上。如据中国法院网披露,2003年至2005年6月,仅广东等6个省(市)所属的87个开发区中,就有60个违规低价出让土地7873万平方米,少收土地出让金55.65亿元。这些少收的出让金有相当一部分落入了各级贪官污吏的腰包。迄今所知的已被暴露的贪官污吏几乎有一半以上是产生于所谓经营城市的范畴内,也就是产生于土地交易或与土地交易息息相关的行业之中。尽管还没有一个具有权威性的统计数字,但中国官场的腐败之所以能够迅速地向深度和广度发展,并在短短十来年时间里就形成燎原之势,不合理的土地制度为其源头之一则是毫无疑问的。据说,国际上通行的腐败分类有两种,一种是体制型腐败(systematic corruption),一种是收买型腐败(venal corruption)。如今,我国不合理的土地制度给这两种类型腐败的孳生发育提供的土壤是那么肥沃和适宜,党和人民眼看着它们不声不响的就交织在一起,根深叶茂、发展壮大以至于张狂猖獗起来。此类官场贪腐案例已经被许多学者和媒体列举得实在太多了,本文无须再赘述了。
    还有分配不公。现有土地制度更是主要原因。比如,据中国社科院2005年的调查报告披露,我国从1996~2003年仅8年时间就从农民手里征收了1亿亩耕地用于房地产和经济区开发以及基本建设,而由于这些土地大多位于城镇周围、人口密集之处,每征收1亩地就大约有1.4个农民失去土地。如果加上1987~1995年以及2004~2005年这十年期间征收的土地,我国迄今至少从农民手里征收了约有1.6亿亩耕地。这么多土地变换用途后增殖的平均溢价是多少没有统计资料,反正沿海和内地、大中城市和小城市、建设用地和房地产开发以及时间远近等等都不一样,但如果将其增殖后的平均溢价估算为每亩25万元恐怕没人会有非常大的异议。照此计算,这1.6亿亩耕地增殖后的溢价就有40万亿元人民币。同时,造成的失地农民至少也有两亿。
    可我们给这两亿多失地农民多少征地补偿呢?笔者也没有查到全国的平均补偿金额的数字,但前些年许多地方高速公路之类的建设用地每亩平均也只有6000~8000元、水电站征地1.2~1.5万元、房地产开发1.5~2.5万元补偿则是非常普遍的事情。由于自然性质和地理位置的不同,土地的级差收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。但我们在补偿农民时仍然是按照《土地管理法》以计算若干年青苗费为主的方式进行的,所以,如果不分农地种类、年代远近和地区类别,平均按照每亩征地补偿农民2万元(即每公顷30万元)计算估计只多不少,也不算太有出入。据此,征用1.6亿亩土地就表示仅补偿了农民3.2万亿,平摊到2.2亿农民头上,每个农民仅得到将近1.5万元。另外,不久前中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队发布的《2005年农村经济绿皮书》披露的比例数字也可以作为旁证。这个比例数字是指农村被征用土地的收益分配格局,即:地方政府占20%~30%,企业占40%~50%,村级组织占25%~30%,农民占5%~10%。征地成本与出让价之间的巨额收益,大部分被中间商或地方政府以及腐败的官员所攫取。失地农民中,生活水平较征地前提高的不到10%,而失去收入来源,生活水平降低的失地农民则占到60%。这些比例数字尽管没有列出征地补偿金额,但其比例所昭示的内容仍与上面的分析大致吻合。所以我们可以说,如果以上这两个数字可以站住脚,那么就意味着这十多年来,我们各级政府和经济组织仅仅由于所谓城市化就从农民那里净拿走了多达36万亿元人民币的土地财富!
    反过来,如果我们设计的土地制度是合理的,并在城市化的过程中通过合理的土地交易把这36万亿财富的一半留给农民(另一半则由土地买主通过有效开发以及各级政府通过征收税额不等的土地交易税等合理合法的方式获得),由2.2亿卖地农民平分,每个人便可分到8万元之多;即使摊到全国9亿农村人口头上,平均每个农村人也仅仅因为城市化就可以额外增加2万元的收入,平均每年将近2000元!这些数以十几万亿元人民币的财富在卖地农民中的形成和积累将会使我国的农村地区发生多么巨大的变化啊!如果这样,我国农村还会有贫困人口、还需要推出所谓的城市支援农村的政策吗?或者说,我们现在还存在所谓三农问题吗?更何况,我们目前财政每年增加的1000多亿元支农资金(摊到每个农民头上只有区区100元出头)与每年通过这种不合理的土地制度征地从农民处剥夺的1万多亿元财富相比,是何等地具有讽刺意味啊!这等于是从农民身上用水泵抽血却用点滴回补葡萄糖水啊!由此可见,只要目前的土地制度不改革,仍然由政府既当裁判员又当运动员式地垄断土地交易一级市场,无论怎么改革土地交易上的一次分配制度,也肯定是解决不了根本问题的。因为就农民而言,这种土地制度下的土地交易和收益分配已经变成一种国家对他们的垄断式掠夺,难道不是吗?
    在不合理的土地制度造成的贫困、贪腐和分配不公的三重压力下,农民的因为土地征用而导致的上访和群体性抗争事件呈急剧上升势头。我也查不到这方面的确切的数据。但是有不少学者和课题组在调查后发表的文章和报告都说,我国由于各种不稳定因素发生的群体性抗争事件里有70%%以上发生在农村,而因土地纠纷而形成的抗争事件又占农村全部事件的65%以上。而根据国家公安部发言人武和平年初在新闻发布会上公布的数据,我国2005年发生的群体性抗争事件数量就达到8.76万起,平均每天达240次之多,比上年增加6.6%。(也据公安部公布,2004年全国共发生 7.4万起抗争事件,共有 376万人参与其中,比2004年增长15%。)相比之下,大规模征地还刚刚开始的1993年这类.事件还只有8700起。十来年时间竟然增长了整整10倍!按照上述两方面的数据分析,我国仅仅因不合理的土地制度而造成的土地纠纷和抗争性事件光去年就发生了大约将近4万起!(8.76万x 70% x 65%= 3.99万)这些增长速度惊人、众多而频繁发生的抗争事件都是在现有土地制度下产生的,因此,如果我们仍然把这仅仅归结于现有土地制度是合理的、只不过需要完善,国家只要严格加以管理就可以解决的话,那显然是自欺欺人,根本解释不过去的。
    至于社会治安恶化、公权滥用以及民主欠缺等问题更是无不与不合理的土地制度问题一起共生共荣。可见,现有的不合理的土地制度已经成为我国构建和谐社会最大的也是最迫切需要解决的不稳定因素,并到了非改革不可的地步。目前,尽管政府和学界在如何改革现有土地制度问题上看法不一,但无论是政府还是学界在要否进行土地制度改革的这一重大问题上似乎都达成了一致,并无不同意见。那就是:现有的土地制度的设计肯定出了问题,而且问题还挺大,所以维持现状肯定也是不行了。这是明眼人——只要不是傻子——都可以一目了然的。
    我们这十多年来因土地征用而造成的社会不稳甚至冲突,都是在上世纪80年代末我国颁行《土地管理法》和本世纪初颁行《土地承包法》之后才开始出现并日益恶化起来的。所以,这十多年并不成功的实践已经明白无误地向国人表明,现有的《土地管理法》和《土地承包法》所设计的土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的历史局限性和改革的不彻底性。它们尽管在历史上曾经对解放农业生产力发挥过积极的和推动性作用,但囿于意识形态的束缚,在设计土地所有制度时忽略了市场经济下农民对土地的天然的权属要求,所以现在到了对其反思和改革的时候了。
    但是究竟应该如何改革现有的土地制度呢?
    目前政府和学界在这个问题上的表现既各不相同,也非常有趣。比如,学界仍然是众说纷纭,莫衷一是,而政府则是举棋不定,谨慎持重。如果将学界的有关土地制度在土地所有制关系改革方面的观点归纳一下,我们就可以将其分为以下四种,即,
    1,实行土地私有制,即把土地还给农民。
    2,实行土地国家所有制,但让农民永佃。
    3,实行土地股份制,取代现有的土地集体所有制。
    4,实行土地集体所有制,使用权永远归农民私有,也就是使用权物权化。
    至于其他如加强土地买卖管理、建立合理的土地收益分配关系以及加大投入、向农民提供有效的社会保障体制等,都属于土地所有制改革次生的改革措施。也就是说,如果上述任何一种土地制度得以实施,都会有与其相配套的一系列次生的改革措施被制订出来。但是,如果土地制度改革的根本方向选择错误了,后面的配套改革措施即使再完善、再周全也都是不能起到保护农民土地权益的作用的。
    其实大致思索一下就可以发现,上述四种土地制度改革观点主要还是两种,即第一种和第四种。一是彻底改革现有的土地集体所有制,把土地还给农民,实行土地私有制,同时实行一些配套的改革措施;另一是继续维持现有的土地集体所有制不变,企图在此基础上进行一些诸如把使用权物化、制订征地程序、加大征地补偿和尊重土地使用者权益之类的次生改革,以达到缓解因土地问题引发的社会矛盾和冲突的目的。至于上列的第二和第三种土改观点,尽管其中也不乏个别学者的虔诚学术追求的结果,但大多还是出于认为土地私有化观点太离经叛道而采取的一种折中方案而已,何况第三种措施还只有在农用土地实行私有制后方可实施,所以并无多大影响力。尽管如此,有关农地国有或者农地股份制的探讨作为学术研究而言应该有其一席之地。
    学界的土改多样化观点在今年四月中国社科院发布的《2006年中国农村经济形式分析与预测》,即《绿皮书》中表露得淋漓尽致。比如,这个《绿皮书》呼吁“目前的农村土地制度必须改革”。这个结论的确汇聚了学界和政府的共同心声。但是在怎样改革以及往哪个方向改革的问题上,该绿皮书仍然没能给出一个明确的答案。它的建议是:在农村实施积极的城市化政策,通过土地制度改革,实行土地交易(包括国家征用)的市场化,提高农民的失地补偿,实现“以农村土地换取城市生活保障”,使相当一部分失地农民买得起较低标准的城市住房。
    仔细分析这个建议,发现它其实从根本上回避了如何改革土地所有制的棘手问题。在这个建议里,改革的目的非常明确,那就是要实行土地交易的市场化,以使失去土地的农民能够得到比较合理的失地补偿,从而改善农民的绝对贫困的状态。但是在如何达到这一目的的最重要的前提,即如何改革土地制度问题上,却采取了一种回避的态度。“通过土地制度改革”,这是一句意义非常重要、但也是一句含义非常模糊的话语,也表明学界在土地制度改革问题上所遇到的困惑和困境。因为,如果不解决好如何改革土地制度这个前提条件,后面所提及的那些土地交易市场化以及让农民得到合理的失地补偿等设想和措施都将无法落实,结果只是无源之水,一种良好的愿望而已。
    在学界思想混乱之际,政府的政策举措则显得更加谨慎和持重了。比如,去年4月17日国务院授权新华社发布了《关于2005年深化经济体制改革的意见》。在这个《意见》中,中央政府提出要“完善农村土地制度。切实保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权,继续推动土地承包纠纷仲裁试点工作。继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式。加强对承包土地流转的监督管理,加大对强迫流转案件的督查力度。进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。加快农村集体土地所有权的确认,进一步推进集体土地所有权、宅基地登记发证工作。”这里,多次强调了农村土地集体所有权问题,而且还要求对农地集体所有权进行确认和登记发证。不过,这个《意见》的很多地方都使用了“探索”和“研究”之类的修辞,勉强、迟疑和谨慎之态一目了然。
    过了一年不到,今年2月下旬,中共中央又发布了去年底制订的《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。这个《若干意见》洋洋万文,竟然只字未提农村土地制度改革的事情,甚至对国务院大半年前《意见》中一再提及的农村土地集体所有权问题连字样也没有出现,更没有“切实保障”这类表示重视的措辞。这份文件提出了8个大类32个意见,提到了从农村社会保障制度、征地和户籍制度、合作医疗制度以及村务公开和民主议事制度一直到粮食流通制度、农村义务教育管理制度和“省直管县”财政管理制度等不下十多种制度的改革,甚至还提到了“推进小型农田水利设施产权制度改革”。但令人纳闷的是,对于建设新农村最为重要的这个农村土地制度改革的问题,中央竟然也采取了回避的态度。不过,平心而论,中央政府的这个态度是慎重的,从而也是负责任的,是符合实事求是原则的,也是对的。但与此同时,中央政府则通过今年的一号文件要求各地政府制订相应政策,加大对土地的保护力度和被征地农民的合理补偿力度。紧接着,国务院最近又相继出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》等一系列向被征地农民倾斜的亲民政策,力图将前些年由于不合理的土地制度所造成的社会矛盾和冲突缓解和平息下来,为今后可能实施更为彻底的土地制度改革创造一种主动积极改革的社会氛围。
    然而,与政府土地政策的日益谨慎不同,最近的《物权法(草案)》第六次审议稿则开始企图用法律形式将土地集体所有权问题继相关土地法规之后再次确定下来,还企图更进一步将农民的土地承包经营权,即土地使用权也用物化的方式确定下来。但令人遗憾的是,《物权法》审议稿有关土地集体所有权行使者的表述仍然与1998年修订后的《土地管理法》一模一样,几乎一个字也没动,都是“由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”,而这种定义恰恰正是遭到垢病最多的地方,也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。
    对于农民的土地承包经营权,也就是土地使用权,《物权法》则比前两部土地法律有所改进。它试图通过“土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”之类的法律条文(《物权法(草案)》第一百三十二条)绕过土地所有制的改革,促使土地资产在日益发展的市场经济中流动起来,同时尽可能地维护农民的土地权益。但是,我们且不说在土地所有权不变的情况下这种法律对使用权的维护能起到多大作用,将一个连头带尾只有30年、从今天算起只有20年寿命的使用权(从1997年《土地承包法》颁行至今已经过去了整整10年)当作物权,即恒产权确定下来,这本身就是违背法律的严肃与恒久精神的。然而我们不得不说,暂不改变土地所有权,只是增加对土地使用权及其流转的维护力度的法律规定似乎也是一个不得已而为之的做法。因为,在我国土地乱局愈演愈烈、而学界与政府在土地制度改革上仍没有找到一个一致认为是正确的方向的时候,转而把治理重点暂时放到对农民土地使用权的维护上,也只能是一种唯一可行的、但却是无奈的选择。
    综上所述,我国的土地制度改革的的确确已经走到了一个非常关键的十字路口。是按照目前的方向不明的路数继续探索和研究下去,再根据若干年后的社会实践的结果决定走向,还是现在就大胆地另辟蹊径,一劳永逸地彻底改革现有的土地制度,把土地还给农民,实行耕者有其田,使土地真正恢复其市场经济下土地资产要素的本来意义,的确是摆在我国学界和政府面前的一个重大考验。由于现有的土地集体所有制当初在设计上就存在重大的缺陷,且与市场经济的生产要素必须法人化和自然人化配置的要求无法对接,因此,继续在这个先天不足的土地制度上上修修补补下去,无疑要承担极大的政治和社会风险,甚至会阻碍和迟滞我国构建社会主义和谐社会的前进步伐。
    为此,我要呼吁:尽快把土地还给农民吧!

 
 


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